ساختارهای حقوقی بودجه، علیه شفافیت است - وبلاگ ارم گفتگو

به گزارش وبلاگ ارم گفتگو، 1- مباحث عمومی مربوط به بودجه های سنواتی عمدتاً بر آثار و ابعاد مالی متمرکز می گردد؛ اینکه کسری بودجه چقدر است، وابستگی به نفت چقدر است، ساختار منابع دولت یا مصارف دولت چیست و الی آخر. در سال های اخیر با ورود جامعه مدنی به مباحث بودجه ای و به یمن توسعه شبکه های اجتماعی، حساسیت درباره اعتبارات بعضی نهادها هم زیادتر شده است.

2- یکی از مباحث مهم در بودجه، چگونگی اختصاص اعتبار به دستگاه های اجرائی کشور است. به عبارت دیگر چگونه در مرحله اجرای بودجه، اعتبارات مصوب به دستگاه های اجرائی مختلف تخصیص داده می گردد؟ به عنوان مثال چگونه باید تعیین گردد که سازمان هایی مانند ثبت احوال یا نیروی انتظامی چقدر باید در سال 1401 بودجه بگیرند؟ اگر مجلس تصویب می نماید که مثلاً هزار و 600 میلیارد تومان بودجه سال 1401 سازمان ثبت احوال کشور است، چه افراد یا نهادهایی درگیر هستند تا این اعتبار در اختیار آن سازمان قرار گیرد؟ این موضوع ساختار قدرت سیاسی در هر کشور را تعیین می نماید و در حدی مهم است که چارچوب های حقوقی مهمی در اغلب کشورها درباره نحوه استفاده از منابع عمومی که همان مالیات های پرداختی مردم است، وجود دارد. اصولاً قدرت نزد کسی است که اختیار تصمیم گیری درباره تخصیص منابع عمومی را دارد. موضوع تا جایی مهم است که بعضی کشورها، نام دستگاه هایی که می توانند از منابع عمومی استفاده نمایند و شرایط آن را در قوانین ویژه ای تعیین می نمایند و اصولاً این گونه نیست که دولت یا مجلس بتوانند به دلخواه خود از منابع عمومی که متعلق به مردم است، به اشخاص حقیقی یا حقوقی دیگری سهمی بدهند و ردیف ها یا دستگاه هایی را به بودجه اضافه یا از آن کسر نمایند.

3- قانون بودجه 1356 به جز ردیف های متفرقه و ردیف های مربوط به طرح های عمرانی شامل حدود 450 ردیف بوده است (شامل 23 استانداری، حدود صد شرکت دولتی و بیش از 120 دانشگاه و مؤسسه آموزشی دولتی). پس از انقلاب اسلامی و به دلایل مختلف تعداد همین ردیف ها افزایش یافت (رئیس محترم سازمان برنامه و بودجه در مصاحبه اخیر خود تعداد ردیف های تودرتوی بودجه را حدود هفت هزار ردیف بیان نموده اند که به احتمال زیاد شامل طرح های عمرانی و ردیف های متفرقه هم می گردد). هر یک از این ردیف ها را باید یک مرکز مدیریتی و تصمیم گیری تلقی کرد. افزایش ردیف ها تحت تأثیر توسعه دولت و تأسیس نهادهای انقلابی و بعضاً سلایق دولت و مجلس روی داده است. در اینکه وضع موجود مطلوب نیست و باید اصلاح گردد اجماع کارشناسی وجود دارد اما مهم تر از آن شیوه اصلاح است.

4- در لایحه بودجه سال 1401 تعداد ردیف های بودجه ای دستگاهی به 85 ردیف تقلیل پیدا نموده است و سازمان برنامه و بودجه در قالب یک سند اطلاعی تحت عنوان اطلاعات تکمیلی، اعتبارات دستگاه هایی را که به اصطلاح دستگاه اصلی تشخیص نداده، ذکر نموده است. به عنوان مثال اعتبارات دستگاه هایی مانند فرهنگستان ها، مرکز آمار ایران، سازمان نقشه برداری و صدها دستگاه دیگر به عنوان دستگاه فرعی، در این پیوست اطلاعی ذکر شده و این موضوع به عنوان یکی از ارکان اصلاح ساختار بودجه بیان شده است.

5- در اینجا نمی خواهم وارد ارزیابی این اقدام براساس قوانین و مقررات شوم. طبعاً کمیسیون برنامه و بودجه و دیوان محاسبات کشور و مرکز پژوهش های مجلس باید درباره این موضوع نتایج آنالیز های خود را از حیث انطباق با قوانین و مقررات در اختیار نمایندگان محترم مجلس و مردم قرار دهند. آنچه اهمیت دارد، ذکر این نکته است که اصولاً یکی از دلایل تصویب بودجه به وسیله مجلس ها و انتشار علنی اسناد بودجه ای آن است که عموم مردم و نمایندگان آن ها به دقت و با جزئیات بدانند که منابع مردم به وسیله چه کسانی مصرف و صرف چه فعالیت هایی می گردد. در تاریخ غرب، 200 سال مبارزات مردمی طول کشید تا مجلس ها چنین حقی درباره مصارف بودجه را کسب نمایند. خط قرمز هر گونه اصلاح درباره این موضوع باید عدم کاهش شفافیت بودجه در امسال و سال های آینده باشد.

6- اکنون این پرسش مطرح است که اگر سال بعد، این سند اطلاعی در اختیار مجلس و مردم قرار نگرفت، چه کسی می تواند مدعی گردد که خلافی اجرا شده است. در این صورت به راحتی با پذیرش این اقدام، بخش مهمی از اطلاعات بودجه ای که از قضا دارای اهمیت بسیاری است، حذف خواهد شد و مردم و نمایندگان مجلس به آن دسترسی نخواهند داشت. برای همه دست اندرکاران بودجه و کارشناسان روشن است که تا چه حد ساختارهای حقوقی بودجه در ایران ناقص بوده و قابل دستکاری به وسیله افراد مسئول و غیرمسئول است. به نظر نگارنده، تمرکز منابع در دست عده ای محدود در فقدان چارچوب های حقوقی روشن، تهدید محسوب می گردد.

7- به عنوان فردی که در جریان آنالیز و تصویب 23 بودجه اخیر بوده ام می دانم که یکی از انگیزه های دولت از این اقدام جلوگیری از دستکاری ردیف های بودجه ای در فرایند تصویب بودجه در مجلس است. همیشه دولت ها از این موضوع گلایه داشتند که مجلس به جای آنالیز آثار کلان بودجه و توجه به کارکرد دستگاه های اجرائی کشور، منابعی را اغلب واهی به بودجه اضافه و آن را مطابق سلیقه خود بین بعضی دستگاه ها تقسیم می نماید. اینکه مجلس شورای اسلامی در چارچوب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران واجد چه حقوقی در فرایند تصویب بودجه است نیز موضوع این نوشتار نیست اما ضمن صحه گذاشتن بر عدم لزوم و غیرمفیدبودن دخالت مجلس در تقسیم منابع بین دستگاه های اجرائی، معتقدم کاهش حقوق قوه مقننه در آنالیز و رأی به بودجه بدون توجه به اصول 113 تا 143 قانون اساسی و ماهیت جمهوری بودن نظام سیاسی کشور خسارت بار خواهد بود. در شرایط فعلی بودجه سندی نیست که قابلیت آنالیز کلیات را داشته باشد و ماهیت کارنمودهای دولت و راهبردهای دولت در اداره کشور را نشان نمی دهد؛ بنابراین در قبال این اقدام مجلس هیچ اطلاعات جایگزینی به دست نمی آورد.

8- صرف نظر از استثنائاتی مانند بودجه های دفاعی و بعضی ردیف های معدود، اصولاً سازمان برنامه و بودجه با دراختیارداشتن سازوکار تخصیص، اغلب تغییرات اعتباری مجلس در بند 7 را در مرحله اجرای بودجه نادیده می گیرد. همه دستگاه های اجرائی با این جمله در راهروهای سازمان برنامه و بودجه آشنا هستند که می گویند آنچه را مجلس به لایحه دولت اضافه نموده است، بروید از خودشان بگیرید. وجود سازوکار تخصیص، یکی از دلایل تداوم ضعف های نهادی بودجه ریزی در ایران هم در مرحله تهیه و هم تصویب و اجرای بودجه است. در حقیقت این سازوکار به معنای آن است که لزومی به برآورد دقیق و توأم با احتیاط منابع و مصارف کشور نیست. در مرحله اجرا و در عمل با اختیاراتی مانند فرایند تخصیص و امکان جابه جایی اعتبارات، بودجه از نو و این بار با صلاحدید بعضی مقامات قوه مجریه و متنفذین قوه مقننه نوشته و اجرا می گردد. متأسفانه ماهیت بودجه ریزی در ایران به گونه ای است که به جای آنکه تصویب بودجه به معنای خاتمه فرایند چانه زنی در تخصیص اعتبارات عمومی بین دستگاه ها و ردیف باشد، تا آخرین ساعات سال بودجه ای، فرایند چانه زنی درباره بودجه آن سال ادامه می یابد و وزرا و مقامات دستگاه ها از ابتدا تا انتهای سال بودجه ای در حال چانه زنی با سازمان برنامه و بودجه و خزانه داری کل کشور برای تخصیص و پرداخت اعتبارات مصوب خود هستند. با توجه به این امر، تقسیم دستگاه ها به اصلی و فرعی و منحصرکردن حق مجلس به تصویب اعتبارات دستگاه های اصلی، صرفاً انتقال این مسائل به 85 دستگاه اصلی و کاهش شفافیت بودجه است.

9- برای حل معضل تعدد ردیف های بودجه ای، دو کار تعیین باید انجام گردد؛ اول) علت تداوم کارکرد بعضی از این ردیف ها و دستگاه ها به روشنی معلوم نیست. نظام اداری کشور پر است از دوباره کاری، پراکنده کاری و موازی کاری.

یک به یک ردیف ها باید بر اساس روش بودجه ریزی بر مبنای صفر بازبینی گردد و تعیین گردد آیا واقعاً ادامه فعالیت آن ها ضروری است و چه فایده ای برای مردم دارند. به این ترتیب تعداد زیادی از این ردیف ها می تواند به وسیله بازآفرینی دولت و مأموریت آن ها حذف و ادغام گردد. دوم) تجدید ساختار جداول بودجه ای بر مبنای ساختار حقوقی اداره دستگاه ها. برای مثال، تعداد زیادی از ردیف ها در حل حاضر مربوط به دانشگاه های ذیل وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی است. این گونه دستگاه ها هیئت امنایی اداره می شوند. اگر دولت به ساختار اداره به صورت هیئت امنایی اعتقاد دارد، می تواند برای تأکید بر اداره مستقل، آن ها را کاملاً از سایر دستگاه ها جدا کند و علاوه بر این، اعتبارات مصوب را بدون احتیاج به فرایند تخصیص به آن ها پرداخت کند. به این ترتیب به جای آنکه صدها رئیس دانشگاه در حال رفت وآمد به سازمان برنامه و بودجه و خزانه باشند، از ابتدا می دانستند که چقدر اعتبار دارند و وقت خود را صرف برنامه ریزی و ارتقای شاخص های عملکردی و پاسخ گویی درباره عملکرد به وزارتخانه های فوق می نمایند.